<유럽 청년니트족 실태와 정책>

인턴 2조 - 송창한, 안류빈, 김채윤

1.  유럽 청년실업 현황

 유럽의 니트 인구 비중(2014)

[출처:유럽 청년보장:유럽 청년정책의 새로운 기본틀_한국노동연구원]

 니트(NEET·Not in Education, Employment, Training)’족이란 구직활동을 하지 않거나 교육훈련도 받지 않는 사람들을 나타내는 표현이다. 이들 니트족을 세분화하면 구직 니트족과 비구직 니트족으로 구분할 수 있는데, 대부분의 국가에서 비구직 니트족의 비중이 높다. 이러한 청년니트족은 금융위기 이후 재정위기까지 겪었던 유럽 국가들에서 상당히 큰 사회문제로 대두되고 있다. 구체적으로 니트족의 증가는 아래와 같은 문제들을 야기한다.

 ‘청년층의 노동시장 참가율 하락과 니트족 증대는 국가 경제에 큰 영향을 미치게 된다. 단기적으로 볼 때 니트족으로 지내는 것은 인적자본의 침체 내지 하락을 의미하며, 특히 저학력의 일자리 경험이 없는 청년층의 경우에는 더욱 치명적이며, 부정적인 영향을 미치게 된다. 또한 청년층은 저임금 기간이나 실업 상태에 있는 상황에서도 저축이나 다른 경제적 혜택을 받을 수 있는 재정적인 여력이 부족하다. 이에 따라 청년층의 경우 실업 상태가 길어지면 잠재적인 낙인효과가 커지고 미래의 고용 기회와 임금 수준을 낮게 할 수 있어 장기적으로도 부정적인 결과를 초래할 수도 있으며, 이는 결국 청년층의 빈곤 문제와도 직결되게 된다.’

[출처: 금융위기 이후 청년 니트(NEET)족의 도전 과제와 관련 정책_THE HRD REVIEW]

 유럽의 니트족 구성(2013)

[출처:유럽 청년보장:유럽 청년정책의 새로운 기본틀_한국노동연구원]

 금융위기 이후 유럽 주요 국가들은 이러한 청년 니트족의 증가를 막고 청년층 고용 개선을 위해 많은 노력을 해왔다. 유럽연합은 청년층 고용 개선을 위해 유럽연합 차원에서 청년보장 프로그램에 대한 가이드라인을 제시했다(2014-2020년 ‘청년 고용 이니셔티브 프로그램(Youth Employment Initiative, YEI)’). 이를 바탕으로 각 국가들은 각 국가의 제도, 노동시장 및 구조적 조건들에 맞춘 자국 고유의 전략을 채택했다. 예를 들어, 일부 회원국들은 노동시장, 교육, 청년정책 및 사회정책 간 연계를 더욱 폭넓게 개선하기 위해 청년보장 프로그램을 활용하는 전체론적인 접근법을 선택한 반면에, 다른 국가들은 주로 고용정책에 중점을 두는 비교적 협소한 접근법을 택했다.

<프랑스의 청년 고용 이니셔티브(YEI) 프로그램 개요>

[출처: 프랑스의 청년 니트(NEET) 실태와 정책_한국직업능력개발원]

 그렇지만 유럽 국가들은 청년보장 프로그램이 실질적으로 성과를 창출할 수 있도록 정부, 노동계, 기업, 청년 등 모든 이해당사자들의 협력을 이끌어 내려고 노력을 한 점에서는 정책적 일치를 보였다. 예를 들어, 이탈리아는 국가 및 지역 차원에서 모든 이해당사자들을 참여시키기 위해 새로운 국가 조정 기구인 ‘Struttura di Missione'를 설치했다.  

 또한 청년층이 프로그램에 유인하기 위해 다양한 도구를 사용하고 있다. 스페인의 경우, 청년보장 프로그램의 진입점으로 온라인 포털 운영체계를 이용하고 있다. 이 새로운 포털은 니트, 공공행정기관, 기업, 청년보장 프로그램 관리주체가 만나는 지점이다. 이외에도 청년층 고용 장려를 위한 정책을 추진하고 있으며, 해당 프로그램들이 획기적인 청년실업률 하락은 유도하지 못했지만 조금씩 청년 실업률이 낮아지는데 기여하고 있다.

2. 원인

 많은 유럽의 국가들의 청년실업률은 계속에서 급격하게 올라가고 있다. 주된 이유로는 credit crunch 와 global recession 이있다. EU 국가에서 최악의 실업률을 보이는 국가는 흔히 우리가 알고 있는 BRICS 국가들에서 많은 양상을 보인다. 예전에는 이 국가들이 PIIGS 라고 불리며 유럽 전체의 돈을 많이 사용하는 국가들이라고 불리었다. 이 국가중 스페인과 그리스는 24프로 이상의 실업률을 보이고 있다. 과거 몇 달 동안은 약간의 유럽실업률의 감소가 있었지만, 엄청난 실업률의 기간이 연장되는 것은 사회적, 경제적으로 유럽 전역으로 영향을 미치고 있다.

• CAUSES OF EUROPEAN UNEMPLOYMENT CRISIS

  2008년의 실업률은 7.5%로 떨어지고, 그 연장된 불황은 2013년까지 이어졌다. 이는 엄청난 실업률을 초래했다. 유럽은 디플레이션에 갇히면서, double dip 불황의 상황이다. 특히 스페인, 그리스, 포르투갈, 이탈리아는 수요를 억압하는 예산 삭감에 직면한 상태이다.

 하지만, 유로존에서는 수요를 증진할 수 있다는 믿음이 거의 없다. 유로존에 속하는 국가들은 유로를 공통으로 사용하고 화폐의 가치는 떨어질 수가 없다. 또, 억압된 수요는 수출을 통한 경기회복도 하기 힘들게 한다. 이런 경기의 불황은 궁극적으로 청년의 실업 현상을 계속화 시킨다.

3. EU의 청년보장 정책

1. 추진 배경 및 과정

 이러한 심각한 청년 실업의 문제로 인해 2012년 이후 유럽 정책 담당자들은 높은 청년 실업률이 지속되는 데 대한 긴급 대응책을 고심하게 되었고, 특히 고용되어 있지 않으면서 교육이나 직업훈련 중에도 있지 않은 청년층을 직업의 세계로 이행시키는 것을 지원할 수 있는 적극적인 정책 추진을 필요로 했다. 특히, 2013년 2월 유럽 이사회(European Council)는 600억 유로의 예산을 투입하여 2014~2020년 동안 청년고용 프로그램(YEI, Youth Employment Initiative)을 지원하기로 했으며, 이 재원을 NEET족 청년들의 노동시장 진입 지원을 위해 실업률이 높은 회원국의 YG사업*에 활용함으로써 EU 회원국들의 YG 프로그램들이 지속적으로 추진될 수 있는 계기를 마련하였다. 유럽의 청년고용 증진 프로그램 중 2013년 유럽 이사회의 권고에 따라 설립된 최근의 YG제도는 25세 이하 모든 청년들에게 정규교육을 마치거나 실업 상태가 된 이후 4개월 이내에 괜찮은 일자리를 제공하고, 계속 교육을 받게 하거나 도제교육 또는 실무 수습의 기회를 제공하는 것을 목표로 하고 있다.**

* 청년보장(Youth Guarantee, 이하 YG)제도. 유럽연합 차원의 청년고용정책

** YG 명칭을 지닌 제도는 금융위기 이후 처음으로 시행된 것은 아니며, 1980년대 이후 청년 실업 해소와 학교로부터 직업세계로의 이행 촉진을 위해 다양한 OECD 국가들이 활용해 온 제도이다. 특히, 노르딕 국가들은 1980~1990년대에 YG제도를 조기에 도입했는데, 스웨덴은 1984년, 노르웨이는 1993년, 핀란드는 1996년에 도입하였다. 

2. 국가별 청년관련 입법 현황

 유럽 주요국에서 추진하고 있는 청년보장제도의 체계는 단일법체계를 보유하고 있는 국가와 미보유 국가에 따라 정책 현황의 양상이 다르게 나타나고 있다. 단일법체계 보유국으로는 핀란드, 오스트리아, 아일랜드, 네덜란드 등 12개국이 있으며 단일법체계 미보유국은 독일, 프랑스, 스페인 등이 속해있다. 단일법체계 보유국은 단일법령에 근거하여 부처간의 협력적 추진 체계 기반을 마련해서 교육, 고용, 공공부조 등 다양한 영역의 청년보장정책을 추진하고 있는 것이  특징이다. 단일법체계 미보유국인 독일과 프랑스의 경우, 보편적 사회정책이 발달한 국가로 별도의 법체계 없이도 다양한 영역의 청년보장정책 추진이 가능하다. 스페인은 청년보장정책 추진 동력으로서 헌법조항을 개정하여 정책을 추진하고 있으나, 고용정책을 중심으로 진행되어서 그 외의 사회정책은 미흡한 실정이다

3. EU의 청년보장 정책 진행 체계

 2013년 4월, EU 이사회는 청년보장 프로그램 수립 권고를 발표하면서  회원국들에게 제안한 “청년보장(Youth Guarantee)” 시행의 성공요건은 크게 세 가지로 나타낼 수 있고, 협의의 의미로는 6개의 단계로 청년보장 프로그램 전달체계를 수립하였다. 크게 세 가지는 ① 협력기반 접근 방식의 구축(Building up partnership-based approaches), ② 조기 개입 및 활성화(Early intervention and activation), ③ 노동시장 통합을 위한 지원 대책(Supportive measures for labour market integration)이다. 협의의 의미로는 위 세 가지를 포함하여 EU 구조기금의 적극적 활용, 제도에 대한 평가와 지속적 개선, 신속한 이행까지 제시하고 있다. 

 EU 이사회 권고는 이러한 6개 요소의 중요성을 강조하고 있지만, 청년보장 프로그램 이행에 있어서는 ‘만병통치약과 같은 해법은 없다'는 접근법이 현재의 청년실업 상황을 적절히 해결할 수 있다는 점을 강조하고 있다. 회원국들은 자국의 국가, 지역 및 소지역적 특성을 고려하는 동시에 위에서 언급한 권고들을 충분히 수용해야 할 필요가 있다. 

4. 유럽 내 부문별 공통된 정책내용

 단일법체계를 보유한 국가들의 정책은 주요 분야별로 지원 정책을 마련하고 있는데, 교육지원정책 / 공공부조 / 고용지원제도 / 주거보조 / 의료보조 등 5개의 부문으로 나눠서 세부적으로 지원하고 있다. 그 중에서 부문별로 공통적으로 입법된 법안 및 정책들을 살펴보면 전반적인 정책의 기조를 파악해볼 수 있다. 

① 교육지원정책 - 장학금 및 학자금 지원

 학업 중인 청년들이 안정적으로 학업을 마칠 수 있도록 학생들의 경제적 특성, 거주 환경 등의 사정을 반영하여 장학금 및 학자금을 지원해서 청년들의 고등교육 접근 기회 확대 및 학업 성취도 고취를 목적으로 하고 있다. 풀타임 학생, 외국인, 또는 그 외의 다양한 가구형태에 따라 일정 자격조건을 갖출 시에 조건에 따라 보조금을 지원하고 있으며, 재정상태와 재학상태, 가족상황 등 다양성을 서류에 따라 판별하여 금액을 산정하고 있다. 학자금 대출 역시 장학금과 함께 국가에서 지원하는 제도로 국가별로 상이하게 지급하고 있다. 

② 공공부조 - 청년수당 및 실업급여

 청년수당은 구직자의 취업을 지원하기 위해서 지급하는 수당으로 금액과 기간은 국가별로 상이하며, 실업급여는 실업자를 대상으로 하여 고용경력이 있는 경우(고용기간은 국가마다 상이함) 최대 3년 이내까지 수당을 지급하고 있다. 

③ 고용지원제도 - 견습생 제도(혹은 기업 견습세(Apprenticeship Levy))

 청소년과 취업 전 대학생의 직업적 능력을 배양하고 직업적 기회를 제공하는데 목표를 두고 있다. 모든 국가들이 두루두루 견습생 제도에 중점을 두고 운영하고 있으며, 실용교육 및 실제 훈련과 전문이론 교육으로 분화하여 이중 견습제도를 시행하는 국가들도 많다. 정부의 적극적인 정책 시행 하에 대기업의 참여를 강제하여 견습생 고용이 활성화된 국가도 많으며, 견습생의 임금 지불의 일부는 정부에서 분담하기도 한다. 견습기간은  보통 3~4년정도 소요되며 임금협약서에 따라 보수가 지급되고 있다.  

④ 주거보조 - 주거보조금(주거수당, 주택수당)

 학생의 가구상황에 따라 보조금을 제한하여 지원하고 있다. 개인 주택을 마련하기 힘든 대학생 혹은 취업준비생들, 내집마련이 부담스러운 사회초년생들을 위해서 공공주택이나 사회주택을 해당자에게 신청을 받아 저렴한 가격으로 제공하거나 임대료의 일부를 보조금 형식으로 지급하기도 한다. 또는 대안적 주거로 세대간 임대주택이나 셰어하우스(Share House) 형태 등 차세대 주거방식이 등장하고도 있다.

⑤ 의료보조 - 건강보험(의료보험)

 일반적으로 대학생은 건강보험에 가입되지 않거나 부모의 보험이 적용되는 경우가 많은데, 무보험자를 피하기 위하여 국가에서 대학생을 위한 자가건강보험을 별도로 마련하고 있다. 또는 의료카드 발급대상이 되어 주치의 서비스나 의료기기, 간호 서비스 등을 이용할 수도 있다.

4. 결론 

 유럽 주요국들과 한국의 상황을 비교할 때 입법사례 및 청년정책을 벤치마킹할 적절한 국가의 사례는 핀란드라고 볼 수 있다. 핀란드의 사례 중에서도 단일법체계에 기반한 부처간 협력체계 및 통합적 정책 추진 기반 사례, 사회정책사례 중에서 공공부조와 청년부양가족지원 정책을 벤치마킹할 필요가 있다고 시사하고 있다. 이를 바탕으로 하여 한국에서도 청년문제를 전반적으로 지원하는 법안의 제정이 필요해보인다. 한국형 청년보장제(Youth Guarantee)는 악화되고 있는 청년의 실업문제를 완화하기 위해서 총체적인 방안이 필요하며, 융합적 접근법과 강력한 지역 파트너십에 기반한 포괄적 정책프레임 아래에서 관련 제도가 마련되어야 한다. 

 이를 위해서 기존의 청년지원 프로그램을 연계/통합하고 실업위험유형별 맞춤형 지원 프로그램을 도입하여 국내실정에 적합한 청년보장제를 추진할 것이 요구된다. 시민권 개념으로 청년의 고용과 교육/훈련의 기회를 보장하고, 청년 실업에 대한 조기개입을 위하여 지역 단위의 공공고용서비스(PES)기관, 학교, 훈련기관과의 협력이 강조되는 것도 이 때문이다. 결론적으로, 향후 국내 실정에 적합한 청년보장제 성공을 위해서는 지역 상황과 자원을 고려하여 자양한 지역의 집행방식을 채택하는 것이 중요하다고 볼 수 있다. 타겟 그룹을 선정하여 종합적으로 지원하고, 이러한 총체적 지원을 위해서 예산을 충분히 확보하고 지역별 유연성을 보장하여 지역 내 파트너십을 강화하며 고용서비스 및 훈련 프로그램의 실효성을 보장하는 맞춤형 지원 프로그램 도입이 필요하다.  

5. 시사점

 청년실업률이 연이어 상승하고 청년고용지표도 지속적으로 악화됨에 따라 총체적인 청년고용정책이 요구된다. 따라서, 일단 기본적으로 청년기본법안제도의 마련이 시급하다. 한국은 프랑스나 독일과 같이 사회복지정책에 청년실업 대책을 담보하는 사항이 제정되어 있지 않기 때문에 별도의 청년정책 기본계획을 수립하고, 장기적이고 체계적인 정책 도입이 필요하며 이에 대한 국가와 지자체의 행정적/재정적 지원안을 마련해야 할 것이다.

<인턴 코멘트>

김채윤 - 모든 종류의 실업은 결국 그 나라의 경제상황에 의해 좌우된다. 고용이 되기 위해선 기업이 직원 고용에 대한 수요에 의해 결정된다. 그러기 위해선 경기가 호황이며 기업 활동이 활발해야 한다는 전제 조건이 붙게 된다. 하지만, 경기가 불황이라면, 보통의 나라들은 정부가 개입하여 화폐양과 가격을 조정하게 된다. 그렇지만, 유로존의 국가들은 정부가 이것들을 제어할 수 없다. 경기 회복이 어려운 것, 실업률이 낮아지는 것은 피할 수 없게 되었다. 가끔 나는 이런 상상을 해본다. 만약, 유로존의 국가들이 하나의 국가이고 각각의 국가가 한국가의 지역이라면, BOP에 의해서 균형을 이루고 있지 않을까? 언젠가는 조사해보고 싶은 부분이다.

송창한 - 우리나라도 청년실업 문제가 점차 심화되고 있다. 특히 졸업을 앞두고 취업 준비를 하며 기업들의 채용인원이 시간이 지날수록 더 줄어드는 것이 눈에 보일 정도로 취업 시장이 어려워지고 있다. 우리나라에서도 다양한 구직 프로그램들을 도입하고, 청년 수당과 같은 청년 지원 정책들도 제공하고 있다. 하지만 과연 그 프로그램들이 청년층의 수요에 맞춰 설계된 것이 맞는가 의문이 들 때가 많다. 단순히 지원 프로그램을 만드는 것에 주안점을 두지 말고 청년층이 어떤 고민을 하고 왜 니트족으로 전락하는지, 그들의 목소리를 진지하게 들어볼 때라고 생각한다.

안류빈 - 고용 및 실업문제는 사회구조적 문제와 더불어 다양한 변수들과 복잡하게 얽혀있다는 것을 지표 및 정책 분석을 통해서 자세히 알 수 있었다. 사실, 전 정부에 비하면 이번 정부는 작년부터 청년들을 위한 정책을 확대하여 시행하고 있고 실질적으로 지표상으로도 고용률이 조금이나마 상승하고 있다고는 하지만, 체감고용률은 얼어붙어있는 실정이다. 결국 이러한 문제 해결을 위해서는 지역별로, 또한 노/사/정의 원활한 네트워킹이 요구된다. 그리고 현재 청년정책을 좀 더 발전시켜 청년기본법안을 마련하여 청년들의 취업 및 고용, 실업문제를 전반적으로 다룰 단일법을 제정할 필요성이 절실해 보인다. 

<참고자료>

• 웹 자료(신문기사)

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https://news.joins.com/article/23451376

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https://www.economicshelp.org/blog/1247/economics/european-unemployment-2/

• 연구보고서

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채창균 외.(2018). 프랑스 청년 니트(NEET) 실태와 정책. 한국직업능력개발원

최석현, 김재신. (2018). 더 나은 미래를 위한 청년보장제. GRI FOCUS. 경기연구원

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